27

Apr

2018

美国财政部是什么角色?

美国财政部与中国财政部并不对等,不仅财政部长的级别不同,两者的职能范围更是差别相当大。


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美国总统特朗普4月24日表示,美国财政部长姆努钦和贸易代表莱特希泽将在未来数日前往中国就贸易问题进行磋商。


4月26日,中国外交部回应称,中方愿意与美方本着相互尊重和平等互利原则来谈判,妥善地管控分歧。对话磋商的大门始终是敞开的。


有趣的是,此次美国一方的领头人是财政部长姆努钦,而不是白宫首席经济顾问或者专职负责贸易谈判的贸易代表。这是因为,美国财政部长是掌控美国财经大权的“一号人物”,地位要远高过其他财经领域的官员。


很长时间以来,不少国人都将美国财政部与中国财政部等量齐观,殊不知二者的区别其实很大。特别需要厘清的是,美国财政部与中国财政部并不对等,不仅财政部长的级别不同,两者的职能范围更是差别相当大。


这一次我们不谈中美贸易摩擦,我们聊聊美国财政部在白宫决策中到底扮演什么角色?


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  财经“巨无霸”  


在中国,财政部的主要职能是国家内部资金的统筹与分配。说的通俗一些,财政部是国家的大管家,帮着国家筹划怎么挣钱、怎么花钱。


而美国的财政部则是大部制的产物,相较而言,权责范围要比中国财政部大得多。除了联邦财政资金的管理分配,美国财政部还有税收、金融监管、制定货币政策等多方面的职能,它的官网是这样总结的:


The Treasury Department is the executive agency responsible for promoting economic prosperity and ensuring the financial security of the United States.(美国财政部负责促进经济繁荣、确保金融安全。)


这一点从财政部下设的部门可见一斑。


美国联邦税务局负责征收税款,打击逃税、漏税,大致相当于中国的税务总局。


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联邦保险办公室负责识别保险行业的系统性风险,保护保险产品消费者,监督管理保险事务,大致相当于中国此前的保监会。


货币监理署负责对银行实施一般监管,有权批准或拒绝新银行的成立,也有权做出关闭某家银行的决定,其功能就相当于中国的银监会。


此外,金融稳定监督委员会负责识别、监控大型金融公司可能产生的系统性风险,提出预警;金融研究办公室负责金融数据的搜集,监控金融市场系统性风险。


美国财政部下设的这些机构,使财政部长成为美国最有权力的金融领导,财政部也由此担起了防范和化解金融风险、维护金融稳定的重担。在中国,这些职能都是由人民银行负责的。


不仅如此,美国财政部还能主导美国货币政策的制定与执行。当前,中国在内的大多数国家都由央行主导货币政策;但在美国,财政部才是真正意义上的决策者。虽然美联储能够参与汇率政策并承担相应责任,但在实施外汇市场干预时,财政部拥有对美联储外汇干预活动的否决权。 


一个有趣的现象是:人民币上有“行长之章”四个字的印章,欧元上有欧洲中央银行行长的签名,而美元钞票上却是时任财政部长的签名。签名或印章标示着该货币通过了发行机构最高首长的授权,美元上财政部长的签名也可看作美国财政部超强权力的体现了。


为了方便理解,我们可以用一个不太严格的等式来比较中美财政部的职能:


美国财政部≈中国财政部+银保监会+税务总局的国税业务+人民银行的部分职能


美国财政部是名副其实的“超级部门”,这就不难解释,为什么前些天与美国财长通电话的是政治局委员、国务院副总理刘鹤了。


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  “银行家”财长  


美国财政部的重要性还体现在财政部长这一职位上。


中国的财政部是国务院直属的部级单位,部长一般是正部级领导。美国财长则是总统内阁成员,在美国总统的继任顺序中列第五位,排在国务卿之后、国防部长和司法部长之前。


中美财长的另一个不同,在于“职业出身”。


由于中国财政部更多扮演国家“账房先生”的角色,所以财长大多是从财政、税务系统逐级晋升而来的公务员,是资金筹措与分配的理财高手。例如现任财长刘昆曾担任过八年的广东省财政厅厅长,他的前任肖捷更是有二十多年的财税工作经验。


而美国的财政部部长则大都在银行工作过。例如在奥巴马首个任期担任财政部部长的蒂莫西·盖特纳,他曾经是纽约联邦储蓄银行的行长;奥巴马政府的另一位财长雅各布·卢则曾担任花旗银行的首席运营官;更早以前的财长罗伯特.鲁宾、亨利.保尔森均出自著名的投资银行高盛。


这是因为美国财长不仅要有丰富的管理公共财政的经验。还要有防范金融风险、维护美国世界金融霸主的能力。丰富的银行工作经验及敏锐的国际金融市场博弈意识,让美国财长在处理金融问题时更加游刃有余。


也正因此,美国进行的每一次金融监管改革,都有财政部长参与。1791年,美国首任财长亚历山大·汉密尔顿建议成立美国第一银行;1817年,时任财长的达拉斯提案设立美国第二银行;2008年金融危机后,财长保尔森提出了《金融监管体系现代化蓝图》,推动了《多德弗兰克法案》的出台。 


前面提到的亚历山大·汉密尔顿,算得上美国历史上最伟大的财政部长了。他是美国的开国元勋之一,作为《联邦党人文集》最为主要的执笔者,汉密尔顿奠定了美国两党制的基础,他的“工业建国之路”、“强有力的中央政府”等政治遗产为美国敲开了经济强国的大门。为了纪念他,最新版10美元纸币的正面就是他的头像。


而现任美国财长史蒂芬·姆努钦则毫无从政经验,他拥有的是在高盛工作17年的履历。姆努钦与特朗普是15年的老朋友,他在竞选期间担任特朗普的财务总监,为特朗普募得了1.69亿美元的竞选资金。外界分析,特朗普选择他担任财政部长,除了看重其丰富的金融经验外,“投桃报李”也是个重要因素。


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特朗普与现任财政部长史蒂芬·姆努钦。



  必须重视的对手 


美国是世界金融霸主,凭借美元在全球金融体系中的主导性地位,美国在国家安全和外交政策上拥有他国不具备的独门武器——金融制裁。冻结一国的海外资产、将其从全球金融体系中隔离,这是美国政府经常使用的外交博弈手段。


作为美国金融大权的掌管者,美国财政部自然成为了美国开展金融制裁的“打手”。4月6日,美国宣布了新一轮对俄罗斯的制裁;此前半个月,美国宣布计划对委内瑞拉实施新的经济制裁;再早些时候,美国还对伊朗的部分实体与个人发起制裁。


一个共同点是,这些金融制裁的发起者都是美国财政部。财政部下设有外国资产控制办公室,专门负责管理制裁项目。


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美国前财长雅各布·卢曾说过:“财政部让美国使用法律手段——而不是动用军队——来打击了那些希望伤害我们的人。”


一个典型的例子是用金融手段打击恐怖主义。恐怖组织的日常训练、武器采购与生活开支都需要大量资金。只要资金在金融体系中流转,美国财政部就有机会对其进行冻结和拦截。


当前,财政部已成为美国国家安全和对外政策领域的一员主将,在过去只有国务院、国防部、中情局等主导的美国外交政策体系中,财政部赢得了越来越多的发言权。可以说,军事打击与金融博弈成为了保护国家安全与外交博弈的两大手段。


在此轮中美“贸易摩擦”中,最早与中国联系的也是美国财政部长姆努钦。未来几天,这位“美国超级财经官员”很可能到访中国,与中方展开磋商。


正如外交部发言人华春莹26日所说的,“现在球在美方一边,我们希望美方做出理性而慎重的决策和选择。”



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